Lantmätare på Naturvårdsverket med fokus på områdesskydd
Bo Lundin, L69
Min bakgrund
Jag är född 1949 i Stockholm, tog studenten i Bandhagens gymnasium 1968. Efter militärtjänstgöring började jag efter sommaren 1969 vid lantmäterisektionen på KTH.
Skälet till att jag valde lantmäterisektionen var att jag hade fått ett starkt intresse för natur-och miljövårdsfrågor under gymnasietiden och L-sektionen hade på den tiden en linje (B) som var inriktad mot naturvårdsplanering.
Lantmäterikontoren i Norrköping och Södertälje
När jag var klar med min examen under sommaren 1973 letade jag förstås efter lämpliga arbeten för en lantmätare med inriktning mot natur- och miljövård. Detta visade sig dock inte vara helt enkelt, varför jag ansökte om jobb på det statliga lantmäteriet.
Jag fick en tjänst som extra lantmätare på lantmäterikontoret i Norrköping från 1 september 1973. Min chef, Edde Mandahl, var en utmärkt handledare för en nyutexaminerad lantmätare som i stort sett var renons på kunskaper om vad som försiggick på ett lantmäterikontor vid den tiden.
1976 flyttade jag till lantmäterikontoret i Södertälje med Arne Jäderstrand som chef. Kontoret var då Sveriges största lantmäterikontor med omfattande fastighetsbildningsverksamhet bl a i norra Botkyrka. Till Södertälje hörde även ett lokalkontor i Nynäshamn, som jag blev föreståndare för under några månader i slutet av 1978 och början av 1979, innan jag började på Naturvårdsverket.
Sammanfattningsvis kan jag säga att mina knappa 6 år inom det statliga lantmäteriet gav mig många värdefulla kunskaper som jag har haft stor nytta av i mitt arbete på Naturvårdsverket. Jag kan dock konstatera att lantmätare då och säkert fortfarande har svårt att konkurrera med biologer, landskapsarkitekter m fl för tjänster inom det naturvetenskapliga fältet. Lantmätarna bidrar bäst inom natur-och miljöområdet med kompetens inom fastighetsrätt, fastighetsteknik och fastighetsekonomi mm.
NATURVÅRDSVERKET 1979-2015
Bakgrund
I slutet av år 1978 fick jag en tjänst som lantmätare på den dåvarande förvaltningsenheten på naturvårdsbyrån. Enheten ingick i naturresursavdelningen som fanns kvar ända fram till 2011. Förvaltningsenheten svarade för frågor på central nivå om skötsel av skyddade områden. Dessutom hade enheten ansvaret för förvaltning av Naturvårdsverkets fastigheter.
Skälet till att Naturvårdsverket behövde en lantmätare på naturresursavdelningen var att verket hade blivit en s k fastighetsförvaltande myndighet 1 juli 1976. Att Naturvårdsverket fick den uppgiften var ett resultat av en översyn av naturvårdslagen.
Fram till 1976 hade Domänverket varit den myndighet som förvaltade huvuddelen av de fastigheter som staten ägde och förvärvade för naturvårdsändamål. När översynen av naturvårdslagen skedde i mitten av 1970-talet rådde det enighet i riksdagen om att ansvaret för statens naturvårdsfastigheter borde föras över från Domänverket till Naturvårdsverket, nu när det fanns en egen myndighet med ansvar för natur- och miljöfrågor. Regeringen beslutade därför att det från och med 1 juli 1976 skulle bildas en naturvårdsfond på Naturvårdsverket. Till denna fördes naturvårdsfastigheterna från Domänverket, inklusive nationalparks-fastigheterna.
Riksdagens och regeringens beslut 1976 ledde till en mindre förstärkning av organisationen på Naturvårdsverkets förvaltningsenhet. En person som arbetade med fastighetsregistret på Domänverket överfördes till Naturvårdsverket. Hon tog med sig registerpärmarna över naturvårdsfastigheterna från Domänverket. Dessutom inrättades tjänsten som lantmätare med Christer Lignell som förste innehavare. Han slutade dock relativt snabbt och gick till Kungl Djurgårdsförvaltningen under 1978.
När jag började på Naturvårdsverket var uppbyggnaden av Naturvårdsverkets fastighetsförvaltningsorganisation bara i sin linda. Man kan med fog påstå att situation kring framförallt markförvärvsverksamheten hade varit ganska rörig ända sedan det första anslaget för markförvärv inrättades 1963/64. Ansvaret för att driva och genomföra markaffärer delades i början mellan Domänverket och länsstyrelserna. Från och med Naturvårdsverkets bildande år 1967 blev det tydligt att Naturvårdsverket styrde hur medlen på anslaget skulle hanteras. Även Naturvårdsverket började nu genomföra markaffärer, men fortfarande svarade såväl Domänverket som länsstyrelserna för en del avtal.
Mina arbetsuppgifter när jag började på Naturvårdsverket, avsåg framförallt fastighetsförvaltning i bred bemärkelse, alltifrån förrättningsfrågor, lagfart, fastighetsregister över Naturvårdsverkets fastigheter, upplåtelser, fastighetstaxering mm. Vidare drogs jag omgående in i ärenden som rörde förvaltningen av nationalparkerna, framförallt i fjällområdet.
Köp av mark för skydd av natur hanterades i huvudsak på en angränsande enhet, naturskyddsenheten. En mycket erfaren lantmätare Elis Rydström, svarade för kontraktsutformning och värderingsfrågor, men var placerad i staben hos vår byråchef Rune Frisen. I staben fanns också två medarbetare som ansvarade för att såväl värdera som granska externa värderingar av intrång/köp i jordbruks- och skogsmark. Min uppgift var att genomföra upprättade förvärv, oftast genom att ansöka om fastighetsbildning och lagfart.
När jag började på Naturvårdsverket 1979 hade det sedan budgetåret 1963/64 sammanlagt anslagits 21 miljoner kronor till skydd av värdefull natur. När jag slutade år 2015 var den sammanlagda summan av anslaget för skydd drygt 15 000 miljoner kr sedan starten 1963/64. Anslagets ackumulerade utveckling framgår av nedanstående diagram.
År 1979 var den sammanlagda skyddade arealen i Sverige ca 1,5 miljoner hektar, d v s ca 3,5 % av landets yta. När jag slutade var den skyddade arealen ca 7 miljoner hektar, d v s ca 15 % av Sveriges yta. I siffran ingår också de Natura 2000-arealer som är skyddade utöver nationalparker och naturreservat.
Jag har medverkat i närmare 15 000 markförvärvs- och intrångsersättningsärenden och ärenden om bidrag till kommuner för områdesskydd. Jag har varit inblandad på olika sätt i samtliga nationalparksprojekt som genomförts från början 1980-talet och fram till idag, sammanlagt 15 nya nationalparker och utvidgningar av 7 befintliga nationalparker. Vidare har jag också arbetat med allehanda fastighetsförvaltningsärenden, t ex anläggningsförrättningar, upplåtelser och investeringar i byggnader och anläggningar, t ex naturum och driftsbyggnader för jordbruksändamål. Som ansvarig för Naturvårdsverkets fastighetsförvaltning har jag varit indragen i samtliga naturumprojekt sedan 1990-talet.
I mitten av 1990-talet utsågs jag till enhetschef för den nybildade markåtkomstenheten som år 2000 uppgick i områdesskyddsenheten, med ett samlat ansvar för markersättningsfrågor, fastighetsförvaltningen och områdesskyddsverksamheten. Som enhetschef har jag medverkat i en mängd olika utredningar, projekt m m internt och externt, inte minst tillsammans med Skogsstyrelsen under 2000-talet som en följd av de stora satsningarna på skogsskyddet enligt miljömålspolitiken.
Eftersom utrymmet är begränsat tar jag bara upp några projekt och samarbeten som jag tror kanske särskilt intresserar Samhällsbyggarnas medlemmar
Bolagsuppgörelsen år 1989
Naturvårdsverkets s k Urskogsinventering avslutades år 1984. Inventeringen visade på att behovet av att skydda de sista gammelskogarna i Sverige var stort, samtidigt som budgeten för inköp av skyddsvärd natur var blygsam. Budgetåret 1984/85 var anslaget bara 20 miljoner kronor. Jag drogs allt mer in i arbetet med att skydda gammelskogarna i Sverige. Motståndet från skogsnäringen var stort mot planerna på ett utökat skogsskydd eftersom många av objekten i Urskogsinventeringen ägdes av de stora skogsbolagen.
Naturvårdsverket försökte komma överens med Sveriges 6 största skogsbolag som var berörda, om alla ingående variabler i skogsvärderingsmetoden Beståndsmetoden. Bolagen förhandlade gemensamt mot oss. Det visade sig mycket svårt att nå enighet, varje bolag hade sin egen syn på olika variabler, så vid ett stormigt möte år 1988 kunde vi inte enas. Vi sköt på förhandlingarna till nästa år, i hopp om att vi skulle ha bättre framgång då.
I januari 1989 föreslog jag internt att vi skulle genomföra förhandlingen på ett nytt sätt. Åratal av diskussioner om olika variabler i beståndsmetoden hade inte gett något resulterat. Jag föreslog att vi från Naturvårdsverket skulle sätta ett totalpris på hela det paket som vi förhandlade om. Vi skulle förvärva samtliga objekt och bolagen skulle själva fördela den samlade köpeskillingen mellan sig. Vid ett nytt stormigt möte med skogsbolagen fick jag till slut möjlighet att presentera förslaget. En av bolagsföreträdarna uttryckte sin stora uppskattning över förslaget, ”det bästa jag hört hittills från Naturvårdsverket”. Ett av bolagens ombud och jag fick i uppdrag att ta fram det underlag som skulle förhandlas på ledningsnivå mellan Naturvårdsverket och bolagen.
I oktober 1989 träffade vi en gemensam överenskommelse, senare kallad Bolagsuppgörelsen, med bolagen som innebar att Naturvårdsverket förvärvade samtliga 26 områden för en total köpeskilling på 172 miljoner kronor. Det bör nämnas att budgetåret 1988/89 var skyddsanslaget 40 miljoner kronor. Överenskommelsen, som således motsvarade mer än 4 års anslag vid den tiden, krävde regeringens godkännande. Vi fick detta i december 1989, dock utan löfte om någon anslagshöjning! Överenskommelsen visade dock på behovet av mer pengar på skyddsanslaget om värdefulla skogar i Urskogsinventeringen skulle kunna säkras. Anslaget höjdes därefter snabbt till först 100 miljoner, sedan till 140 miljoner kronor och därefter till 190 miljoner kronor budgetåret 1993/94.
Man kan säga att Bolagsuppgörelsen bröt isen mellan Naturvårdsverket och skogsbolagen i den långvariga konflikten i synen på skyddet gamla skogar. Förhandlingsklimatet mellan bolagen och staten vid skydd av skog blev ett annat, samarbete istället för misstro.
Genomförandebeskrivningar inom områdesskyddet
Fram till början av 1990-talet hade processen för urval och prioritering av vilka områden som skulle väljas ut för statligt områdesskydd, d v s bekostas med anslaget för skydd varit relativt svagt utvecklad. Många skyddsvärda områden var väl kända sedan lång tid tillbaka. Men många nya områden hade kommit fram genom Urskogsinventeringen, Nationalparksplanen och Våtmarksinventeringen. Ofta var det dock tillfälligheter som avgjorde var pengarna satsades, framförallt hot om avverkning inom ett område var en vanlig anledning men t ex även en försäljning på öppna marknaden av en fastighet i ett blivande skyddsobjekt kunde aktualisera ett förvärv. Vi eftersträvade ett mer planerat arbetssätt där inte hotbilden fick lika stort utrymme. Behovet av detta blev alltmer uppenbart som en följd av dels mer pengar på anslaget, dels den stora regionala organisationen för värdering och förhandling med oberoende konsulter, som var på gång att etableras.
Därför föreslog jag att en arbetsprocess med Genomförandebeskrivningar vid områdesskydd skulle införas. Begreppet fanns redan i plan- och bygglagen, PBL, så det kändes relevant att använda samma begrepp för genomförandet av skydd enligt naturvårdslagen. Vi byggde en enkel databas, GBS (GenomförandeBeskrivningsSystemet) i databashanteraren Progress där genomförandebeskrivningarna registrerades. Länsstyrelsen skulle årligen aktualisera befintliga genomförandebeskrivningar och registrera nya. Ingen kartkoppling fanns i databasen. Med genomförandebeskrivningarna som underlag gjorde vi en plan för de närmaste 3 årens genomförande. Vi döpte planen till Fördelningsplanen.
Objektkategoriseringen
Det ökande anslaget för skydd av värdefull natur och de stigande kraven på bättre årsredovisningar från statliga myndigheter ledde till att vi övervägde hur resultatredovisningen för användningen av anslaget för skydd av värdefull natur skulle läggas upp. Det fanns flera problem för att kunna uppnå en lagom detaljerad nivå på redovisningen.
Ett problem var och är att markåtkomstverksamheten och naturreservats- eller nationalparksbildningen går i otakt, ibland i rejäl otakt. Det finns exempel på att det går 10-tals år mellan det första genomförda markåtkomstärendet och naturreservatsbildningen för området. Det går således inte att redovisa markåtkomstverksamheten tillsammans med områdesskyddsbeslutet på ett enkelt och begripligt sätt.
Ett andra problem var att naturtypsindelningen i naturvårdsregistret, NVR (det formella registret över skyddade områden), var alldeles för grov och översiktlig. Dessutom fanns det inte någon karthantering till NVR så att det gick att avgöra var de olika naturtyperna i ett naturskyddat område fanns i detalj.
Ett tredje problem var och är att ett köpekontrakt eller en överenskommelse om intrångsersättning i ett blivande områdesskyddsobjekt oftast innehåller flera naturtyper, t ex barrskog, lövskog, myrar, sjöar och vattendrag. Att dela upp t ex en köpeskilling på de olika förekommande naturtyperna låter sig inte göras på ett enkelt sätt. Vi bestämde därför att införa ett begrepp, objektkategori, som på ett översiktligt sätt skulle beskriva ett objekts huvudsakliga skyddsvärden. Varje objekt fick bara ha en objektkategori.
Vilka objektkategorier skulle vi använda? Efter utredning kom vi fram till att vi borde följa strukturen i Naturvårdsplan för Sverige: En strategi för säkerställandearbetetsom Naturvårdsverket tog fram år 1991. I planen redovisade Naturvårdsverket särskilt hotade miljöer dit skyddsarbetet borde riktas. Som exempel kan nämnas Fjällnära urskogar, kust- och skärgårdsskogar, skogs-/myrmosaiker m fl. Sammanlagt definierade vi ca 20 objektkategorier. Indelningen är inte strikt vetenskaplig, utan är inriktad på objekttyper i det praktiska områdesskyddet. Objektkategorier belyser naturvårdens traditionella önskan att skydda helhetsvärden och ekosystem hellre än enskilda biotoper eller delar av en skogstyp.
Så fort vi fastställt objektkategoriindelningen fördes den i Genomförandebeskrivnings-blanketten och har använts, bl a i Naturvårdsverkets årsredovisningar ända sedan början av 1990-talet fram till idag, d v s under nästan 30 års tid.
Samarbetet med Lantmäteriet från 1990 till 2015
Värdering och förhandling, den första samarbetsöverenskommelsen med Lantmäteriet
Under slutet av 1980-talet kände jag en allt större frustration över vårt sätt att arbeta med värderings- och förhandlingsfrågor. Att vi köpte värderingstjänster externt, samtidigt som vi själva gjorde värderingar och dessutom betalade för att markägaren fick anlita egna värderingskonsulter var ineffektivt, tidsödande och kostnadsdrivande. Dessutom var värderingar i huvudsak avkastningsvärderingar utan några som helst ortsprisanalyser. Marknadsvärdeminskningsanalyser lyste med sin frånvaro. Ett annat problem var att den av Naturvårdsverket anlitade värderaren också sedan ofta förhandlade med markägaren. Det hände inte sällan att vi fick in köp eller intrångsavtal där värderingen på kronan överenstämde med den slutliga överenskommelsen, d v s värderingen justerades efter slutresultatet!
Min tanke var att vi skulle köpa värderingsuppdrag från en så opartisk värderare som möjligt. Naturvårdsverket skulle sluta med att göra egna värderingar. Vi skulle inte längre bekosta egna värderingar från markägarens sida. Dessutom skulle inte statens värderare få förhandla utifrån sin egen värdering. År 1990 hade jag ett möte i Gävle med Thomas Hammar som då var chef för värderingsenheten på Lantmäteriverket. Värderingsenheten bedrev på den tiden uppdrag på värderingsidan i en regional organisation. Thomas köpte min idé och vi bestämde att vi tillsammans skulle organisera upp en regional organisation med värderare och förhandlare inom Lantmäteriet enligt mina principer.
Organisationen sattes i sjön och vi hade regionala utbildningsträffar med berörda personer. Med facit i hand kan man konstatera att detta var en banbrytande förändring av arbetet med värdering och förhandling som inleddes då. Detta arbetssätt har långt senare anammats av andra markåtkomstmyndigheter, t ex Trafikverket, dock inte Skogsstyrelsen som fortfarande gör egna värderingar vid t ex biotopskyddsområden i skogsmark enligt miljöbalken.
Samarbetet med Lantmäteriet angående fastighetsutredningar och gränsarbeten
År 1998, inledde vi förhandlingarna med Lantmäteriet om samarbetet kring gränsarbeten och fastighetsutredningar. Syftet med samarbetet var att höja kvaliteten på de fastighetsrättsliga delarna av nationalparks- och naturreservatsarbetet samt att förenkla och minska administrationen på samtliga berörda myndigheter, d v s länsstyrelserna, Lantmäteriet och Naturvårdsverket.
En av de bärande tankarna bakom samarbetet med Lantmäteriet från Naturvårdsverkets sida var att så långt som möjligt leva upp till idéerna om ”registrering vid källan” som Lantmäteriet drivit i decennier.
Diskussionerna om att dra igång detta samarbete fördes i första hand med Christer Höijer och Hans Andersson i Västerås. Hans hade jobbat åt oss som förhandlare och även varit projektanställd en tid vid markåtkomstenheten på Naturvårdsverket. Christer Höijer var ansvarig för projektet på Lantmäteriet till dess Per-Olof Boström tog över från 2009.
Inom ramen för myndighetssamverkan kom Naturvårdsverket således att år 1999 uppdra åt Lantmäteriet att genomföra fastighetsbildningsanknuten uppdragsverksamhet omfattande bland annat fastighetsutredningar samt inmätning, markering och utstakning av naturreservatsgränser. Med den snabbt ökande tillväxten av områdesskyddsverksamheten till följd av höjda anslag, blev det alltmer uppenbart att det fanns stora brister när det gällde fastighetsutredningar inför bildande av naturreservat och nationalparker. I många fall gjordes utredningarna av biologer på länsstyrelsen inför reservatsbildning. Dessa saknade oftast, av förståeliga skäl, tillräcklig kompetens för att utreda t ex samfälligheter o dyl. Det förekom besvär till regeringen i naturreservatsärenden, där det fanns brister i sakägarredovisningen.
Vi insåg att det behövdes en rejäl kvalitetsförbättring på detta område, vilket gjorde att vi tillsammans med Lantmäteriet tog fram en Vägledning för fastighetsutredningar vid områdesskydd enligt miljöbalken. Denna vägledning liknar i många avseenden den vägledning som finns vid upprättande av sakägarförteckningar i detaljplaneärenden. Vår vägledning har reviderats vid några tillfällen. Länsstyrelserna fick mandat att beställa fastighetsutredningar på Naturvårdsverkets bekostnad från Lantmäteriet.
Ett annat verksamhetsområde som var föremål för våra diskussioner med Lantmäteriet var frågan om gränsarbeten vid områdesskyddet. Fram till dess hade gränsarbetena inom områdesskyddet begränsats till att markera ut t ex naturreservatsgränser efter det att ett beslut om bildande hade vunnit laga kraft. Till grund för utmärkning fanns en beslutskarta på papper, oftast på topografiska kartan. Naturreservatsgränsen var ofta inritad med en bred tuschpenna på beslutshandlingen från länsstyrelsen, så när gränsen tolkades i fält kunde den variera med upp till 15-20 meter.
Detta ledde förstås till svårigheter för den person som skulle markera ut gränsen i fält. Många markägare hörde av sig och var irriterade över att inte gränsen hamnade där de trodde att den skulle ligga. Detta gällde särskilt när gränsen var dragen rätt igenom ett ekonomiskt värdefullt skogsområde. En bidragande orsak till detta är att läget av befintliga fastighetsgränser i skogsmark numera ofta är otydlig och således svåra att återfinna.
När den digitala karthanteringen började bli vanligare, blev det alltmer uppenbart att vi inte kunde fortsätta med det, sedan länge inarbetade arbetssättet. En ytterligare omständighet som bör lyftas fram i detta sammanhang var den fortfarande analoga samrådsprocessen mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket. Behovet av en digitalisering av samrådsprocessen mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket med en digital karthantering som grund, var mycket stort. I det sammanhanget var avgränsningsfrågorna kring naturvårdsobjekten av strategisk betydelse.
Enligt naturvårdsförordning till naturvårdslagen och senare områdesskyddsförordningen till miljöbalken skall länsstyrelsen och Naturvårdsverket föra register över områdesskyddet, naturvårdsregistret, NVR. Dessa beslut skall också registreras i fastighetsregistret på berörda fastigheter. Den analoga hanteringen av detta från slutet av 1960-talet till slutet av 1990-talet, hade resulterat i att besluten registrerades på 5-6 olika ställen på länsstyrelsen, Naturvårdsverket och på Lantmäteriet.
Inte sällan hade objekten olika avgränsningar, namn, beslutsdatum mm i de olika registren. Man kan med fog påstå att det var en betydande röra i registreringsarbetet inom och mellan de olika ställen. Gränsarbetsverksamheten syftade bl a till att komma tillrätta med en del av de problem som fanns vid utmärkningen av besluten i fält kopplat till hur besluten är utformade och hur de registreras i de olika register som förs.
Det finns skäl att i detta sammanhang beröra frågan om varaktigheten av de olika beslut som registreras i fastighetsregistret. Fastighetsgränser kan relativt enkelt ändras, det räcker ofta med att två fastighetsägare är överens om att göra en gränsjustering så går det normalt att genomföra, åtminstone så länge som man befinner sig utanför detaljplanelagt område.
Många bestämmelsegränser är också relativt ”lättrörliga”, d v s det är förhållandevis enkelt att upphäva eller flytta en bestämmelsegräns. Så är det dock inte med gränser för nationalparker och naturreservat. Dessa skyddsformer har på många sätt en särställning inom bestämmelsefältet. En nationalpark eller ett naturreservat bildas för all framtid. För att upphäva eller ändra på avgränsningen av dessa skyddsobjektet krävs enligt miljöbalken att det finns ”synnerliga skäl”. Man kan därför med fog påstå att gränser för nationalparker och naturreservat är väsentligen mycket mer stabila och svårändrad än t ex fastighetsgränser.
Det gäller särskilda föreskrifter både för fastighetsägaren och allmänheten inom nationalparker och naturreservat. Brott mot föreskrifterna medför straffansvar både för markägaren och för allmänheten. Detta medför att gränserna för objekten måste vara korrekt utmärkta i fält i förhållande till beslutshandlingen och dessutom markerade på ett varaktigt och tydligt sätt för all framtid. Där skiljer sig nationalparker och naturreservat avsevärt från många andra bestämmelsetyper.
Man kan därför hävda att nationalparks- och naturreservatsgränser borde ha den mest beständiga markeringstypen i fält. I brist på bättre har Naturvårdsverket ansett att samma markeringssätt som används för fastighetsgränser, d v s rör i mark, dubb i berg o s v får duga.
Naturreservatsgränser sammanfaller ofta med fastighetsgränser, dock långt ifrån alltid. Här är det förstås särskilt viktigt att naturreservatsgränsen är tydligt och varaktigt markerad i fält, dels för berörd fastighetsägares kännedom, dels för allmänheten som besöker ett naturreservat. När en naturreservatsgräns sammanfaller med en fastighetsgräns är det mycket betydelsefullt att förvissa sig om att reservatsgränsen hamnar på rätt ställe, både i fält och i registerkartan. Det får inte finnas något ”glapp” mellan fastighetsgränsen och naturreservatsgränsen.
Det fanns flera skäl till att Naturvårdsverket valde att samarbeta med Lantmäteri när det gäller gränsutmärkningsfrågorna. De viktigaste skälen var Lantmäteriets sekellånga kompetens att arbeta med fastighetsgränser på landsbygden där huvuddelen av de skyddade områdena finns, kunskapen om äldre tiders markeringar av fastighetsgränser, den rikstäckande organisationen med enheter spridda över hela landet och förstås det nationella ansvaret för fastighetsregistreringen. Att bygga upp en nationellt heltäckande organisation för detta arbete, med den samlade kompetens som krävs, på något annat sätt än genom samverkan med Lantmäteriet, bedömde Naturvårdsverket som omöjligt. Samarbetet mellan Naturvårdsverket och Lantmäteriet skedde inom ramen för den myndighetssamverkan som statliga myndigheter får och bör ägna sig åt.
Vår ambition var ju dessutom att vi ville medverka till att kvaliteten på registerkartan när det gäller skyddade områden skulle höjas rejält. De skyddade områdena utgör ca 15 % av Sveriges yta. Om en nationalparksgräns eller naturreservatsgräns ligger på en fastighetsgräns ska det vara så både i fält och i fastighetsregistret! Där får det inte finnas någon oklarhet. Den enda garanten för att uppnå detta i hela landet var och är Lantmäteriet.
I diskussionerna som föregick starten av samarbetet kring gränsarbeten kom vi snabbt fram till att Lantmäteriet borde medverka i ett tidigt skede i naturreservatsärendet för att bistå med kompetens kring fastighetsbildning och inte minst gränsdragningsfrågor. För markägarens kännedom är det viktigt att den planerade objektsgränsen tydligt visas ut i fält så fort som möjligt. Detta gäller även för den oberoende värderingskonsult som staten anlitar för att värdera det intrång som eventuellt kan uppstå genom naturreservatsbildningen. Detta nya arbetssätt introducerade vi i liten omfattning i slutet av 1990-talet. Vissa länsstyrelser var inledningsvis tveksamma till att anlita Lantmäteriet i bildandeprocessen. Man var rädd att markägarna skulle reagera negativt. Det visade sig dock vara tvärtom, markägarna i gemen uppskattade att naturreservatsbildningsprocessen blev öppnare och tydligare med det nya arbetssättet.
En bidragande orsak till att verksamheten växte, var också att områdesskyddet ökade i stor omfattning under 2000-talet, både genom stora anslagshöjningar men också genom olika politiska satsningar på ökat skogsskydd. Med hjälp av Lantmäteriet (Christer Höijer, Hans Andersson och senare Per-Olof Boström) tog vi fram en Vägledning för gränsarbetsverksamheten. Vägledningen utvecklades löpande.
Naturvårdsverkets budget det första åren för det som senare kom att kallas Naturvårds-uppdraget, d v s både fastighetsutredningar och gränsarbeten, var blygsam. Men det positiva mottagandet och de genomgående goda effekterna på bildandeprocessen gjorde att vi succesivt ökade budgeten för arbetet. Budgeten var ca 5 miljoner kr år 2000 och ca 60 miljoner kr när jag gick i pensionen 2015. Utvecklingen av budgeten kan tyckas vara betydande, men sett till tillväxten i anslaget för skydd av värdefull natur, liksom ökningen av den skyddade arealen under perioden är ökningen av budgeten inte så imponerande. Under 2010-talet har det skett gränsarbeten på en sträcka av sammanlagt ca 150-200 mil/år.
På de årligen återkommande generaldirektörsmötena mellan Lantmäteriet och Naturvårdsverket var redovisningar kring Naturvårdsuppdraget en stående punkt som lovprisades av myndighetscheferna som ett lysande exempel på samhällsnyttig myndighetssamverkan. Givetvis fanns det problem i arbetet, men på det stora hela måste Lantmäteriets och Naturvårdsverkets myndighetssamverkan genom Naturvårdsuppdraget betecknas som mycket lyckat. Därför kom det som en total överraskning för mig när jag efter att ha gått i pension 2015-03-31, fick höra att Lantmäteriet ensidigt, utan samråd, sagt upp samarbetet med Naturvårdsverket under sommaren 2015.
Lantmäteriets beslut byggde på en förstudie från 2015-06-11. Eftersom jag nu är pensionär väljer jag att inte närmare kritisera förstudien. Jag kan bara konstatera att den är ett märkligt dokument med en del avgörande brister, t ex att utredaren anser att bestämmelsegränser för strandskydd och naturreservat är jämförbara! Förstudien visar ett närmast fullständigt ointresse för den andra partens (Naturvårdsverket) uppfattning om betydelsen av myndighetssamverkansprojektet. Lantmäteriet och Naturvårdsverket borde förstås ha utvärderat samverkansprojektet tillsammans! Jag hoppas att den nuvarande verksledningen på Lantmäteriet ser potentialen i ett samarbete med Naturvårdsverket kring gränsarbetsverksamheten och tar initiativ till en omstart.
Samarbetet med Lantmäteriet kring GIS-utveckling, VIC Natur m m
Naturvårdsverkets behov av att få tillgång till digitala kartor, framförallt digitala registerkartan blev allt större i slutet av 1990-talet. Vi gjorde, utan framgång, flera framstötar mot Lantmäteriet för att försöka få till en överenskommelse kring detta. Inför millennieskiftet blev det uppenbart för oss att våra databaser för naturvårdsregistret, fastighetsregistret och genomförandebeskrivningssystemet i databashanteraren Progress inte var säkrade inför övergången till år 2000 och fortfarande hade vi ingen karthantering i systemen.
Vi bestämde oss i början av 1999 för att göra ett sista (?!) försöka att komma överens med Lantmäteriet om att få tillgång till det digitala kartmaterialet. Lantmäteriet hade nyligen bytt generaldirektör, så vi hoppades på nya tider på Lantmäteriet. Vi åkte till Lantmäteriet i Gävle och träffade Metrias relativt nyanställde försäljningschef Tomas Löfstedt.
Vi presenterade vår idé om att starta ett samarbete där vi skulle få tillgång till digitala registerkartan m fl kartskikt samtidigt som Lantmäteriet genom Metria byggde om våra databaser med en gemensam digital karthantering som grund. Tomas Löfstedt blev eld och lågor över vårt förslag, när vi skulle lämna hans tjänsterum råkade han till och med sparka sönder tröskeln till dörren i upphetsningen! Så startade den process som kanske har haft den allra största betydelsen för områdesskyddets utveckling i Sverige. Detta ledde snabbt fram till en överenskommelse som utöver vår tillgång till digitala kartor innehöll databasutveckling, GIS-stöd och satellitbildskarteringsverksamhet m m.
Vi organiserad upp arbetet med en styrgrupp där jag blev ordförande. Styrgruppen hade några ytterligare deltagare från Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Tomas Löfstedt från Metria. Projektledare blev Patrik Eriksson på Metrias kontor i Luleå. Jag kan med fog påstå att utan Tomas och Patriks hängivna och engagerade arbete hade vi nog aldrig lyckats få till det som kom att kallas för, och fortfarande heter, VIC Natur. VIC är förkortning för Virtuellt Informations Center.
2001-05-21 skrev vi en ny överenskommelse om vår samverkan med Lantmäteriet. Den nya överenskommelsen innehöll allt från fastighetsutredningar, gränsarbeten, VIC Natur, GIS-stöd, satellitbildskarteringsverksamheten mm. De ursprungliga planerna för VIC Natur avsåg i första hand ett nytt Naturvårdsregister, NVR enligt 33 § i områdesskyddsförordningen, ett nytt fastighetsregister, FIDOS och ett nytt Genomförandebeskrivningssystem som kom att kallas för DOS, DigitaltOmrådesSkydd.
Den bärande idén med VIC Natur var den gemensamma digitala kartdatabasen, som ständigt skulle ajourhållas av Lantmäteriet. Tanken var att alla berörda, länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Lantmäteriet skulle ha tillgång till samma ajourförda kartskikt. Så skulle t ex ett befintligt naturreservat bara finnas i en version, d v s den som ligger i VIC Natur. På samma sätt skulle det bara finnas ett kartskikt för varje nytt blivande naturreservat i DOS.
VIC Natur-arbetet bjöd på många utmaningar. Vi hade en vision om hur systemet skulle fungera men det var en lång väg dit, med olika tekniska vägval och principer för hur vi skulle lagra och hantera data av en mängd olika slag. På det stora hela löpte ändå arbetet på bra, mycket beroende på den entusiasm och visionära hållning som Metrias projektorganisation hade.
En av VIC Naturs kanske viktigaste funktioner är den helt digitala samrådsrutinen mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket. Nu har båda parter tillgång till samma kartredovisning och beskrivningar av objektens naturvärden och skälen till att länsstyrelsen vill bilda ett naturreservat. Allt detta sker inom delsystemet DOS. Allt eftersom markåtkomsten sker genom köp som Naturvårdsverket genomför eller genom intrångsersättningar som Naturvårdsverket godkänner läggs respektive affär in i databasen med uppgifter och ett digitalt kartskikt.
Vi utvecklade VIC Natur med diverse nya funktioner, bl a för att våra värderingskonsulter skulle kunna lägga in sina värderingsutlåtanden direkt i systemet, därigenom slapp vi en omfattande pappershantering mellan värderingskonsulterna, länsstyrelserna och oss. En annan viktig del i databasen var att Lantmäteriet kunde lägga in resultaten från fastighetsutredningar och gränsarbeten.
Ovanstående systemskiss från 2010-talet visar omfattningen av VIC Natur. Som framgår av bilden är VIC Natur en komplex och innehållsrik databas som utgör en gemensam grund för arbetet med områdesskyddet i Sverige för Naturvårdsverket, länsstyrelserna, Lantmäteriet, och värderings- och förhandlingskonsulterna.
VIC Natur har uppmärksammats externt vid olika tillfällen. Första gången var på ESRI:s Användarkonferens i Lund våren 2006 då Naturvårdsverket tilldelades ett pris för den nytta för samhället som VIC Natur har medfört som ett framstående GIS-projekt. ESRI är det amerikanska bolag som utvecklat de GIS-programvaror, framförallt ArcGIS som är grunden för VIC Natur. Priset var att en person från Naturvårdsverket inbjöds till ESRI:s årliga, veckolånga internationella konferens i San Diego i USA. Naturvårdsverkets generaldirektör beslutade att jag skulle få åka till konferensen på Naturvårdsverkets bekostnad.
År 2009 fick VIC Natur och Naturvårdsverket pris av Kartografiska Sällskapet på Kartdagarnai Jönköping. Naturvårdsverket fick utmärkelsen Årets organisation.Jag var på plats i Jönköping och fick ta emot priset som representant för Naturvårdsverket.
För mig som pensionär känns det fantastiskt att VIC Natur fortfarande används och fungerar på ett i huvudsak bra sätt. Det är inte många IT-system som, i dessa omvälvande tider på IT-sidan, överlever i 20 år. Det måste vara ett gott betyg till VIC Natur.
Samarbetet med Lantmäteriet, Metria om satellitbaserad naturtypskartering, KNAS
Den naturtypsindelning i Naturvårdsregistret och genomförandebeskrivningssystemet som Naturvårdsverket använde för nationell statistik, vid olika redovisningar m m var mycket grov och förenklad. När skogsskyddet tog fart ordentligt under 1990-talet blev bristerna i naturtypsindelningen beträffande skogsmark alltmer uppenbara. Vilken sorts skogar hade skyddats och vilka planerade länsstyrelsen att skydda?
När miljömålssystemet infördes i samband med att miljöbalken kom år 1999 ökade behovet av att få kunskap om vilka skogar som skyddats och hur mycket produktiv skogsmark som fanns i skogarna. Miljökvalitetsmålet Levande skogar innehöll ett delmål som innebar att 400 000 hektar produktiv skogsmark skulle skyddas genom formellt skydd till 2010. Av den arealen skulle 320 000 hektar skyddas som naturreservat.
Rolf Löfgren, vår expert på skyddet av skogar och jag diskuterade hur vi skulle kunna förbättra systemet kring naturtypsindelningen, i första hand kring skogarna, och få fram en enkel och rationell metod för arbetet. Vi valde mellan två helt olika upplägg för förbättringen av kunskaperna kring naturtyperna i skyddade och blivande skyddade områden. Det första alternativet var att ge länsstyrelserna ett uppdrag att i fält inventera alla områden. Vi bedömde att det skulle ta mycket lång tid att få detta utfört och att personalresurserna inte fanns på länsstyrelserna.
Det andra alternativet var att använda modern digital satellitbildsteknik. Då skulle vi få en enhetlig kartering utan att behöva skicka ut stora skaror länsstyrelsetjänstemän i naturen. Satellitbildskarteringen skulle också kunna ajourhållas regelbundet och anpassas till bättre metoder framöver. Valet var enkelt tyckte vi!
Satellitbildsmetoden framstod som överlägsen varför vi kontaktade Lantmäteriet, Metria för att diskutera igenom ett upplägg kring detta. Vi organiserade ett projekt med en styrgrupp och en arbetsgrupp. Jag blev ordförande i styrgruppen, Metria representerades av Tomas Löfstedt. Arbetsgruppen bestod av Camilla Jönsson och Sandra Axelsson (numera Wennberg) från Metria och Rolf Löfgren från Naturvårdsverket. Vi bestämde oss för att göra en förstudie för att ta ställning till om vi kunde få fram ett tillräckligt bra resultat med satellitkarteringen som grund.
Förstudien gjordes i början av år 2002 och visade att satellitbildskartering fungerade utmärkt för att få fram ett bra underlag för hur skogsmarken fördelades på olika skogstyper i befintliga nationalparker och naturreservat. Därefter drog vi igång den landsomfattande första karteringen som blev klar i slutet av år 2002. Den presenterades i en rapport från Naturvårdsverket (rapport 5282), Kartering av skyddade områden. Skogstyper i naturreservat och nationalparker. Resultatet från karteringen laddades in som ett skikt i VIC Natur.
Karteringen fick överlag ett mycket positivt mottande. Äntligen hade vi en digital kartdatabas över den skyddade naturens naturtyper och dessutom var i varje enskilt objekt som respektive naturtyper finns. Detta resultat fick en mycket stor betydelse för möjligheterna att producera nationell statistik och som underlag för planering, prioriteringar och beslut om skydd.
Vi bestämde att detta skulle bli en löpande kontinuerlig verksamhet inte bara för de skyddade områdena utan också för Natura 2000-områden och de områden som länsstyrelserna lägger in i VIC Natur som förslag till nya skyddade områden. Denna kontinuerliga kartering fick namnet KNAS, Kontinuerlig Naturtypskartering av Skyddad Natur. Vi presenterade en ny rapport över arbetet (rapport 5391) i december 2004. KNAS har genomgått succesiva förbättringar (KNAS 1-KNAS 6) under årens lopp. Metria har alldeles nyligen slutfört en ny nationell grundkartering av hela Sverige som vi inledningsvis kallade KNAS 7. Den tillkom som resultat av ett möte med ESA, Europeiska Rymdstyrelsen i Wien sommaren 2012 där Camilla Jönsson från Metria och jag representerade Sverige. Syftet med mötet var att få tillstånd pilotprojekt i Europa, som skulle använda data från ESA:s nya satelliter. Vi föreslog att KNAS 7 skulle bli en nationell kartering i Sverige. Så har det nu blivit efter en lång process med ESA och svenska, statliga intressenter samt Naturvårdsverket. Karteringen kallas Nationella Marktäcke Data, NMD.
Regeringsuppdraget 2002 att inventera skyddsvärda statliga skogar och urskogsartade skogar på all skogsmark, den s k SNUS-inventeringen
2002-06-13 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att inventera skyddsvärda statliga skogar och urskogsartade skogar på all skogsmark. Utredningen kom att kallas SNUS och har resulterat i ett antal rapporter drevs av områdesskyddsenheten. Huvudrapporten (5339) presenterades av Naturvårdsverket i januari 2004. Sex delrapporter (5340-5345) hörde till huvudrapporten. Delrapporterna innehåller beskrivningarna av värdefulla skogar på statens mark. När det gäller utfallet m m av inventeringen hänvisar jag till rapporterna.
Skyddet av Statens Fastighetsverks SNUS-objekt och statens fastighetsförvaltning i fjällen och det fjällnära området
När vi skulle genomgöra skyddet av SNUS-objekten lyckades vi inte komma överens med Statens Fastighetsverk beträffande deras objekt i de tre nordliga fjällänen, varför Naturvårdsverket i maj 2006 redovisade läget till regeringen i en rapport (5573). Rapporten redovisar 114 områden på Fastighetsverkets marker, varav ca hälften i Norrbottens län. I prop 2008/09:214, Hållbart skydd av naturområden, föreslog regeringen att de 114 områdena skulle överföras till Naturvårdsverket för ett långsiktigt skydd av områdena. Regeringen beslutade 2009-11-12 att uppdra åt myndigheterna att göra en värdering av områdena. Uppdraget redovisades i januari 2010.
I mars 2010 hemställde Naturvårdsverket om regeringens godkännande av en överenskommelse med Fastighetsverket om överföring av de 114 områdena till Naturvårdsverket. Efter regeringens godkännande ansökte vi därefter om fastighetsbildning för berörda områden. Fastighetsbildningsärendet pågår fortfarande år 2020 (!), i första hand för att Naturvårdsverket och Fastighetsverket inte har kunnat komma överens om detaljavgränsningen av områdena, framförallt i Norrbottens län.
Det finns betydande problem med att både Statens Fastighetsverk och Naturvårdsverket samtidigt förvaltar naturreservatsfastigheter i fjällområdet i de tre nordligaste fjällänen Jämtland, Västerbotten och Norrbotten. I Dalarnas fjällområde förvaltas alla skyddade områden av Naturvårdsverket sedan år 1995.
Naturvårdsverket förvaltar nationalparksfastigheterna, nästan samtliga statligt ägda naturreservat, ett stort antal blivande naturreservatsfastigheter, inte minst det stora antal objekt som förvärvats inom det s k ESAB-paketet(se nedan) och de 114 SNUS-objekten från Fastighetsverket. Naturvårdsverket är huvudman för det statliga vandringsledssystemet i fjällen som sträcker sig från Dalafjällen och ända upp i nordligaste Norrbotten. Fjällederna går över marker som idag förvaltas både av Fastighetsverket och Naturvårdsverket. Lederna, som omfattar en stor mängd övernattningsstugor, vindskydd och andra byggnader liksom anläggningar av olika slag, t ex broar sköts praktiskt av länsstyrelsen i respektive län.
Fastighetsverket är fastighetsförvaltande myndighet för fastigheter i ca 80 naturreservat i fjällområdet. Av de 114 SNUS-objekten i Naturvårdsverkets förvaltning ligger huvuddelen i anslutning till befintliga naturreservat. Ca en fjärdedel ligger som friliggande objekt. Vid SNUS-inventeringen avgränsades objekten med ambitionen att endast ta med skogsmark med höga naturvärden. Detta innebär att de 114 områdenas gränser oftast inte är lämpliga som fastighetsgränser och inte heller som naturreservatsgränser. I det aktuella området, d v s i den fjällnära skogen, bör avgränsningen utifrån naturvårdssynpunkt ha företräde framför Fastighetsverkets uppdrag av att bedriva skogsbruk i området.
Att både Naturvårdsverket och Fastighetsverket förvaltar naturreservatsfastigheter i fjällen och det fjällnära området är inte rationellt. Naturvårdsverket är statens självklara fastighetsförvaltande myndighet för naturreservatsfastigheter. Detta bör gälla även i fjällen och det fjällnära området, där Naturvårdsverket under årens lopp har förvärvat många områden från andra fastighetsägare.
Dessutom finns det behov av att få fram ersättningsmarker till privata skogsägare som nekats tillstånd att avverka i det fjällnära området. Fastighetsverket som förvaltar statens brukningsbara skogsmark ovanför odlingsgränsen i Norr- och Västerbottens län, liksom inom renbetesfjällen i Jämtlands län bör få ett uppdrag att överlåta ersättningsmark till privata fastighetsägare.
Sammanfattningsvis anser jag därför att regeringen bör besluta om att:
- Naturvårdsverket får i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län, inventera återstående äldre, oskyddade skogar på Fastighetsverkets markinnehav i de tre länens fjällområden med syfte att binda ihop befintliga naturreservat med de 114 SNUS-objekten för att skapa långsiktigt hållbara gränser för områdesskyddet i området. De inventerade områdena ska överföras till Naturvårdsverkets förvaltning.
- förvaltningen av Fastighetsverkets fastigheter i de befintliga naturreservaten i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands fjällområden överförs till Naturvårdsverket.
- ge Fastighetsverket i uppdrag att, på begäran från Naturvårdsverket, överföra lämplig skogsmark till Naturvårdsverket för att användas som ersättningsmark till privatpersoner, bolag m fl i områdesskyddsärenden i de tre nordliga fjällänen.
Ersättningsmarkspaketet, ESAB
En av de arbetsuppgifter som sysselsatte mig mest under mina år på Naturvårdsverket var det så kallade Ersättningsmarkspaketet, ESAB. ESAB står för Ersättningsmark i Sverige AB, ett dotterbolag som Sveaskog AB skapade för att överföra ersättningsmarker till staten genom Naturvårdsverket. I juni 2010 beslutade riksdagen om ESAB-paket som omfattade 100 000 hektar produktiv skogsmark från Sveaskog AB. Dessa marker skulle överföras till Naturvårdsverket för att användas som ersättningsmark i skogsskyddet. Ersättningsmarken beräknades räcka till 80 000 hektar skyddsvärd skog. Den 1 januari 2013 tillträde Naturvårdsverket ersättningsfastigheterna. Det tog ca 2,5 år för Sveaskog att överlåta ersättningsmarksobjekten till Naturvårdsverket. Sedan tog de ca två år för oss på Naturvårdsverket att byta bort ca 97 % av ESAB:s produktiva skogsmark lagom till min pensionering i mars 2015.
ESAB räckte bara till skydd av ca 65 000 hektar. Huvudskälet till detta var att de marker Sveaskog valde ut till ESAB hade för lågt marknadsvärde. Man kan konstatera att Sveaskog vid urvalet besjälades av att åstadkomma en ”skademinimering” för Sveaskog och en ”vinstminimering” för de som skulle få bytesmarken. Genomförandet och resultatet av ESAB-paket framgår av den broschyr om ESAB-projektet som Naturvårdsverket gav ut under 2015, ”Ersättningsmark för skydd av natur- en bra affär”. Broschyren finns med i Naturvårdsverkets slutrapport över ESAB-projektet (Rapport 6837), Skydd av natur med ersättningsmark-Genomförande och resultat av ESAB-projektet.
Naturvårdsverkets samarbete med Sveaskog och Statens Fastighetsverk
Som antagligen framgår av min redovisning ovan är jag kritisk mot våra statliga vänner, Sveaskog AB och Statens Fastighetsverk. Erfarenheten av mitt långvariga arbete på Naturvårdsverket med skydd av skogar är, att våra svåraste motparter har varit Sveaskog och Statens Fastighetsverk. Samarbetet med de stora skogsbolagen, SCA, Holmen Skog och Bergvik skog m fl har som regel gått utmärkt ända sedan Bolagsuppgörelsen år 1989. Min slutsats är att staten, genom regeringen, bör styra sina bolag och myndigheter hårdare så att de inte får utrymme att krångla vid genomförande av viktiga åtgärder inom miljöpolitiken.
Avslutande kommentar
Avslutningsvis kan jag efter min långa tjänstgöring på Naturvårdsverket konstatera att det har varit en fantastisk förmån att få arbeta med skydd och förvaltning av det nationella naturarvet, nationalparker och naturreservat, under den tid när områdesskyddet i Sverige har genomgått en otrolig utveckling. Det kunde jag inte föreställa mig när jag som nybliven student sökte till lantmäterisektionen på KTH.
2020-04-02
